Московская Государственная Юридическая Академия
Кафедра права Европейского Союза, Центр права Европейского Союза

Главная

Информация

Документы

Публикации

Статьи

Обзоры

Ссылки

Форум

Поиск

Контакты

English version

Калиниченко П. А.

Современные тенденции в развитии экологического права ЕС [i]

Актуальность и острота экологических проблем на европейском континенте известна всем очень хорошо. Пожалуй, нет на планете региона, где бы экологическая ситуация была бы столь же сложна. Это предопределяет необходимость межгосударственного сотрудничества в области окружающей среды, заключения международных договоров, интенсификацию сотрудничества в рамках международных организаций в данной сфере. В этой связи не может не вызывать интереса деятельность Европейского сообщества (ЕС) в отношении окружающей среды.

ЕС было создано на основе Римского договора, учреждающего ЕС 1957 г. (далее Договор) в качестве международной организации интеграционного типа. В соответствии с Маастрихтским договором о Европейском Союзе 1992 г., ЕС стало органической частью Европейского Союза, который сегодня включает 15 самых развитых государств Европы и является авангардом интеграции между ними во многих областях жизнедеятельности.

Экологическая политика осуществляется Сообществом уже почти три десятка лет, и в своём развитии прошла несколько этапов. Сегодня необходимо говорить о наличии в правопорядке Сообщества отдельной специальной отрасли права ЕС – права окружающей среды ЕС [ii] . На современном этапе, важное значение для совершенствования правового регулирования рассматриваемой сферы имеет вступление в силу в мае 1999 г. Амстердамского договора об изменении Договора о Европейском Союзе, договоров учреждающих европейские сообщества и ряда связанных с ними актов 1997 г. Новый договор дополнил экологические положения Договора 1957 г. и открыл новые возможности для дальнейшего развития экологической политики организации.

Содействие высокому уровню защиты и улучшение качества окружающей среды сегодня является одной из ключевых задач стоящих перед Сообществом согласно ст.2 Договора. Для её выполнения в соответствии со ст. 3 наряду с другими направлениями, ЕС осуществляет деятельность по окружающей среде. Новшеством являются положения ст. 6: «Потребности окружающей среды должны быть интегрированы в определение и осуществление политики и деятельности Сообщества, указанных в статье 3, особенно в целях содействия устойчивому развитию».

Эти положения имеют принципиальное значение. Отсылочный характер нормы ст. 6 подчеркивает приоритетный характер решения экологических задач ЕС. Теперь этому служит вся деятельность Сообщества. Статья 6 устанавливает экологические пределы достижения экономических, социальных и политических целей ЕС. Любая политика Европейского сообщества, любое направление интеграции должны исходить из учета потребностей окружающей среды.

Примечательна также ориентированность ст. 6 на содействие «устойчивому развитию». «Устойчивое развитие» на сегодняшний день является официальной концепции Организации Объединенных Наций по решению проблемы окружающей среды. Как отмечалось в докладе Международной комиссии по окружающей среде и развитию «Наше общее будущее», «устойчивое развитие» – это такое развитие, которое удовлетворяет потребности настоящего времени, но не ставит под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности» [iii] . Эта концепция отразилась в документах, принятых Конференцией ООН по окружающей среде и развитию в 1992 году – Декларации принципов и «Повестке дня на XXI век».

Практически сразу эта концепция была взята и как основа для деятельности Европейского сообщества в области окружающей среды. Это вытекает из пятой программы действий ЕС в отношении окружающей среды, утвержденной резолюцией Совета Сообществ  1 марта 1993 г. Данная долгосрочная программа была рассчитана на период до 2000 года и получила название «В направлении устойчивости» (“Towards sustainability”). На сегодняшний день современное отражение нацеленности на устойчивое развитие в учредительном акте Сообщества подчеркивает решимость продолжать совершенствование деятельности ЕС в этом аспекте. Нацеленность на достижение устойчивого развития определено сегодня также, как одна из основных задач Союза и Сообщества.

Среди других принципов Сообщества по-прежнему большое значение для деятельности ЕС в области экологии имеет принцип субсидиарности (ст.5), т.к. охрана окружающей среды является предметом совместного ведения ЕС и государств-членов.

Экологическая политика ЕС в новой редакции Договора получила закрепление в Разделе XIX «Окружающая среда». Этому посвящены статьи 174–176, до Амстердамского договора имевшие нумерацию 130r-t. В соответствии со ст. 174 деятельность Сообщества с отношении окружающей среды нацелена на:

• сохранение, защиту и улучшение состояния окружающей среды;
• защиту здоровья людей;
• достижение разумного и рационального использования природных ресурсов;
• содействие на международном уровне мерам, относящимся к региональным и общемировым проблемам окружающей среды.

В статье 174 подчеркивается, что политика Сообщества в отношении окружающей среды направлена на достижение экологических целей, перечисленных в ст. 2 Договора. Она реализуется посредством дифференциации экологическое деятельности ЕС в зависимости от специфики проблем окружающей среды в каждом регионе Сообщества. Статья 174 перечисляет принципы экологической деятельности ЕС:

1. Принцип превентивных действий, т.е. деятельность Сообщества направлена на предупреждение, профилактику загрязнения или иного ущерба окружающей среде. Угроза ущерба окружающей среде должна быть учтена заранее, при принятии решений, а не потом при возникновении загрязнения;
2. Принцип предосторожности, смысл которого в том, что недостаток научных результатов по конкретной проблеме не может являться причиной отмены или отсрочки мероприятий ЕС по профилактике загрязнения окружающей среды. Не всегда можно с точной уверенностью  предсказать негативное влияние на окружающую среду, но даже в таких случаях при наличии гипотетической возможности экологического нарушения, необходимо применять природоохранные меры;
3. Возмещение ущерба окружающей среде, причем указан основной метод реализации данного принципа - устранение источников ущерба. Этот принцип обязывает в случаях невозможности избежать ущерба окружающей среде – «минимизировать» его, сдержать его распространение и устранить его в кратчайшие сроки;
4. Причинитель ущерба платит, т. е. ущерб оплачивается теми, кто его причинил, “загрязнитель платит”. Расходы на превентивные меры, очистку и компенсацию за загрязнения ложатся на виновников. «Этот принцип отражает повсеместно наблюдаемый феномен, состоящий в том, что методы финансового стимулирования и штрафования более эффективны, чем наложение каких-то обязательств или запретов» [iv] .

Ст. 174  называет также критерии, учитываемые при разработке долгосрочных программ действий организации в области окружающей среды. В указанной статье говорится и о внешних связях Сообщества в области экологии, в частности отмечается, что «в рамках своей компетенции Сообщество и государства-члены сотрудничают с третьими странами и международными организациями».

Ст. 175 практически полностью посвящена порядку принятия организацией экологических решений. При принятии данных решений используется в большинстве случаев процедура совместного принятия решений. Любопытными являются положения о финансовой поддержке Сообществом совместных предприятий ЕС и государств-членов, которая осуществляется если утвержденные меры «включают в себя расходы признанные не соразмерными для органов власти государства-члена». Такая поддержка осуществляется через фонд сплочения или путем временных отступлений. Ст. 176 устанавливает оговорку, которая предоставляет каждому из государств-членов возможность сохранять или вводить более строгие защитные меры, совместимые с договором. Данная оговорка в совокупности с положениями статьи 95 Договора обуславливают исключительную компетенцию государств-членов в области экологии.

Таковы основные положения о деятельности ЕС в области окружающей среды после вступления в силу Амстердамского договора 1997 года. Новый Ниццкий договор 2001 г. не внёс существенных корректив в экологические положения Договора о ЕС. В ближайшем будущем Сообщество должно принять очередную шестую долгосрочную программу действий в отношении экологии, которая будет основываться уже на новых положениях Римского договора.

Перед Сообществом также сегодня стоят практические задачи по развитию единой системы экологического менеджмента и  экологического аудита, развитию системы «эко-лейби», совершенствованию механизмов финансирования экологических мероприятий, расширению сотрудничества посредством Европейского агентства по окружающей среде – специального экологическиго учреждения ЕС.

Сегодня предпринимаются попытки кодификации вторичного права Сообщества в области экологии. Так, Директивой 96/61/ЕС от 24 сентября 1996 года интегрирующей положения о предупреждении загрязнения и контролю над ним были кодифицированы положения о защите окружающей среды от загрязнения. На очереди кодификация положений относительно охраны вод.

В праве Сообщества сегодня проходит становление механизм охраны экологических прав граждан. В частности права граждан на экологическую информацию, права на участие в принятии экологических решений и права на доступ к правосудию по делам экологического характера. Большое значение для этого является присоединение ЕС к Орхусской конвенции 1998 г.

В начале XXI века огромную роль для охраны окружающей среды в Европе будет играть экологическое сотрудничество между Европейским сообществом и Российской Федерацией. Такое сотрудничество может протекать как в рамках Соглашения о партнерстве и сотрудничестве 1994 г., так и в любых других международно-правовых формах. Амстердамский договор предоставляет все возможности для этого.

Учредительный акт ЕС уделяет сегодня значительное внимание охране окружающей среды. Данная сфера провозглашается приоритетной в деятельности Европейского сообщества. В рамках организации создан и функционирует ряд специфических механизмов защиты окружающей среды. По нашему мнению все это позволяет назвать Европейское сообщество кроме всего прочего и международной экологической организацией. Тоже самое касается и Европейского Союза.

[i] Статья опубликована в сборнике «Материалы семинара «Преподавание права Европейского союза в российских ВУЗах – II», состоявшегося в Москве 5–7 декабря 2000 г. М. Статут. 2001, стр. 207–211. Первоначальный вариант статьи под названием «Экологическая политика ЕС после Амстердамского договора» был представлен в марте 2000 г. для публикации в сборник Труды МГЮА, но так и не вышел в свет.

[ii] См. об этом: Kraemer L. European Environmental Law. London. Swet & Maxwell, 2000. p. 7 and others; Kiss A., Shelton D. Manual of European Environmental Law. Cambridge Univ. Press, 1997. p. 16 and others;  Johnson S.P., Corcelle G. The Environmental Policy of the European Communities. London, Kluwer Law Int., p. 5 and others.

[iii] См.: Наше общее будущее. Доклад МКОСР. М., Наука, 1990, стр. 50.

[iv] См.: Борхард К.-Д. Европейская интеграция, М, Право. 1997, стр. 93.